Kako će funkcionisati podeljeni Senat

Kamala Haris u petak rano ujutro (po lokalnom vremenu) ponovo je glasala u Senatu – prvi put ne kao senatorka iz Kalifornije, već u svojstvu predsednice gornjeg doma Kongresa

Zahvaljujući toj dužnosti, koju je preuzela istovremeno sa funkcijom potpredsednice SAD, njen glas je doprineo da, sa 51:50, Senat usvoji budžetsku rezoluciju koja priprema teren za proceduralno lakši prolaz (čitaj: bez pomoći republikanaca) paketa ekonomske pomoći zbog posledica pandemije kovida 19, teškog kolosalnih skoro 2 hiljade milijardi dolara.

Dolazak potpredsednice SAD u severno (senatsko) krilo Kapitola, i to još dok nije ni svanulo, pred samu završnicu skoro 15-časovnog maratonskog glasanja o gomili amandmana na predloženu budžetsku rezoluciju (poznatijeg kao vote-a-rama), potvrđuje da će, u dosadna vremena inače uglavnom ceremonijalna uloga ex officio predsednice Senata (u odsustvu predsednika Senata, sednicama tog doma predsedava president pro tempore, senator sa najdužim stažom, inače treći, nakon potpredsednika/ce i spikera Predstavničkog doma, u liniji nasleđivanja predsednika), u ovom mandatu – u geometrijski precizno podeljenom gornjem domu Kongresa, makar do januara 2023. – biti važna taman koliko i najvažniji deo potpredsedničke funkcije. A to je spremnost da nasledi predsednika ukoliko on, naprasno, ne bude više kadar da tu funkciju obavlja.

Samo zahvaljujući Kamali Haris, kojoj će, sva je prilika, Kapitol i bukvalno biti druga kuća, demokrate u Senatu imaju status većinske stranke. Ipak, u tome su i stvarno počeli da uživaju tek minule sedmice, kada su dvojica stranačkih lidera, Čak Šumer i Mič Mekonel, postigli  dogovor o organizacionim pitanjima Senata u aktuelnom, 117. sazivu Kongresa. Do tada su, silom prilika, senatskim odborima šefovali republikanci. Samo zahvaljujući običaju da stranka čiji predsednik nije u Beloj kući ne zateže previše oko predsednikovih nominacija za kabinet, u senatskom interregnumu potvrđeno je čak šest Bajdenovih kandidata.

Organizovanje Senata

Poslednji put kada je odnos snaga u Senatu bio 50:50, a to je bilo pre ravno 20 godina, demokrate i republikanci funkcionisali su na osnovu međustranačkog dila po kojem su obe stranke imale jednaku zastupljenost u svakom senatskom odboru.

Suština tog dila našla se i u tzv. rezoluciji o organizovanju rada Senata (organizing resolution) tokom naredne dve godine, koliko traje saziv Kongresa, koju su dogovorili Šumer, kao novi lider demokratske većine, i Mekonel, kao vođa republikanske manjine. Osim jednake zastupljenosti u odborima preuzeli su i princip iz 2001. da ako pri glasanju u odboru o zakonskom predlogu bude nerešeno, predlog svakako ide u proceduru pred plenum.

Iako se repriza dila iz 2001. najavljivala odmah nakon dvostruke pobede demokrata u drugom krugu glasanja u Džordžiji 5. januara, kada je postalo jasno da će odnos snaga, i bukvalno, biti fifty-fifty, republikanci su zakomplikovali stvari izazivajući istovremeno odijum kod rivala jednim pa i ne tako šokantnim zahtevom.

Da se sporazumom demokrate obavežu da neće dirati filibaster. (O tome u redovima ispod.)

Mekonel je od toga naposletku odustao, i time omogućivši postizanje dogovora sa Šumerom, kada su dvoje demokratskih senatora, Kirsten Sinema i Džo Mančin, saopštili da neće podržati ukidanje jedne od ključnih razlika između dva kongresna doma („Šta, da ukinemo filibaster, pa da postanemo Predstavnički dom?!“, poslovična je nadmenost senatorska), takoreći ponosa Senata, „njegove duše“ ali i moćnog proceduralnog „oružja“ senatske manjine.

Koja je većina najvažnija?

Predsednikova agenda obično ostaje mrtvo slovo na papiru ukoliko njegova stranka ne kontroliše čitav Kongres. Međutim, čak i kada je kontrola oba doma Kongresa u rukama jedne stranke realizacija stavki iz agende možda da bude pod znakom pitanja.

Da se razumemo, imati većinu o oba doma Kongresa, pri tome još i homogenu, naravno da je važno: većinom glasova se, na kraju krajeva, usvajaju zakonski predlozi (i neki drugi akti) koji potom idu predsedniku na potpis.

U kongresnim domovima pojam većina ima, međutim, odvajkada različito praktično značenje. Imati, naime, većinu od 218, 219 ili 223 člana Predstavničkog doma, fakat nije idealno, ali šljaka; imati pak na svojoj strani 51, 52 ili 53 senatora, pa čak i njih 55, pogotovo u dubokopodeljenom i na međustranačku saradnju nesklonom Senatu, toj većini zadaje poprilična ograničenja u pre svega zakonodavnim aktivnostima.

Nominalna većina u Senatu, baš kao i u drugom domu, bitna je u fazi usvajanja zakonskog predloga.

Pre toga, međutim, za prolazak zakonskog predloga do finalnog glasanja potrebno je obezbediti još jednu većinu – onu koju stranka u većini, a već dugo je tako u Senatu, sama ne može da tvori.

Tu posebnu većinu čini 60 senatora i oni su potrebni su kako bi se izglasalo okončanje debate o zakonskom predlogu (cloture), čime se istovremeno ubija filibaster – taj pokušaj jednog ili više senatora iz manjinske stranke da se odloži, poželjno i onemogući, nastavak zakonodavne procedure: najprepoznatljivija, u međuvremenu zapostavljena, manifestaciona forma takve parlamentarne opstrukcije je držanje maratonskih govora (kao u filmu „Mr. Smith goes to Washington“).

Najmanje 60 senatora (3/5 sastava Senata) mora da se složi da je (uslovno rečeno) dosta debate o zakonskom predlogu (nakon toga sledi još jedna ali ograničena tura), ali o skoro svemu o čemu senatori raspravljaju u plenumu,  i da je vreme da se o tom zakonskom predlogu (ili drugom pitanju) glasa. Tako bar nalažu pravila Senata.

Međutim, kad većinska stranka naleti na čvrstu rešenost manjinske stranke ka blokiranju skoro sve do čega je rivalima stalo da bude usvojeno, ne samo o zakonskim predlozima, biva da se pokazuje da ni pravilo o „ništa bez 60 senatora“ nije u kamen uklesano. Onda se, kad se više nema kud, pristupa aktiviranju nuklearne opcije (nuclear option)– kada se prostom većinom senatora (51) ide u menjanje pravila s posledicama koje se doživljavaju baš kao one nakon upotrebe nuklearnog oružja. Naravno, po status Senata.

Iznervirani takvim pristupom republikanaca kada su na dnevnom redu bili Obamini kandidati za pozicije u izvršnoj vlasti, odnosno u federalnom sudskom sistemu, demokrate su 2013. godine prostom većinom ukinule deo pravila od „potrebnih 60 glasova“. Osim kod zakonskih priloga, pravilo je i dalje važilo u procedurama za izbor sudija Vrhovnog suda. Demokratama se, avaj, to četiri godine kasnije vratilo kao bumerang, kada su republikanci nastavili ono što su demokrate započele te su pravilo ukinuli za izbor kandidata za sudije Vrhovnog suda (tako su u taj Sud i izabrani Trampovi kandidati Nil Gorsač, Bret Kavano i Ejmi Koni Beret).

U uslovima dubokih rovova između dveju stranka, i spremnosti da se po svaku cenu naškodi protivniku, nije čudno što među demokratama već odavano figurira ideja o potpunom ukidanju filibastera. Pobedom Bajdena na predsedničkim izborima i povratkom kontrole demokrata nad Senatom, ta priča je aktuelizovana, tim pre jer trenutno niko ne vidi dovoljan broj republikanskih senatora voljnih da pomognu ostvarivanju Bajdenovih ambicioznih planova.

Ukidanjem filibastera demokrate moraju da računaju da će im se takva odluka jednom ponovo vratiti kao bumerang, onda kada republikanci budu većinska stranka, baš kao i 2017. godine. Oni koji su sada u većini verovatno ne žele da, jednom kada ponovo budu u manjini, budu lišeni tako moćne opcije kakav je filibaster.

No, oni koji njegovo ukidanje trenutno ne žele da uklone sa stola računaju da će i najoprezniji i najracionalniji u njihovim redovima popustiti kada se budu uverili u to da manjinska stranka i ne želi da ima drugačiju strategiju osim da rivalu i njihovom predsedniku, kad god je to moguće, pomrse račun, a Senat dodatno učine neefikasnim.

Budget reconciliation

Ali, Senat ne bi bio Senat kad u njegovoj riznici pravila ne bi postojalo rešenje i to baš za situaciju kad većinska stranka u svojim zakonodavni aktivnostima ne može da računa na saradnju sa rivalima.

Istina, takva opcija nije sveopšte primenjiva, ali uz određene napore može da pomogne većinskoj stranci da poentira baš kod, po njih, najvažnijih zakonskih predloga.

Demokrate su tako u Senatu progurale Obamaker, republikanci poslednji paket poreskih olakšica.

Vratimo se ovde na početak teksta i priču o usvajanju budžetske rezolucije. Upravo njenim usvajanjem omogućeno je aktiviranje famoznog procesa koji se zove budget reconciliation.

Kao izuzetak iz senatskih pravila, ova procedura ne može da se filibasteruje unedogled (vreme za debatu je strogo ograničeno) a i ne važi pravilo da je za okončanje debate potrebno 60 glasova: dovoljna je tek prosta većina. Demokrate toliko glasova imaju da do kraja izguraju Bajdenov paket ekonomske pomoći zbog posledica kovida 19 i tu im nije potrebna ama nikakva pomoć opozicionih republikanaca

Usvojena tamo sredinom 70ih godina prošlog veka, ovoj proceduri dat je poseban status kako zakoni koji su tesno povezani sa prihodima, rashodima i deficitom ne bi trpeli senatorske hirove i druge političke igrice. Inače, na godišnjem nivou, teoretski, dozvoljeno je da samo jedan zakon bude usvojen po rečenoj proceduri.

Šta sve može da bude progurano kroz ovu proceduru, definisano je sredinom 80-ih godina (Byrd rules), međutim, zaključak da neki zakonski predlog ne odgovara ovim pravilima svaka prosta većina može da odbije i da nastavi po svom.

Nekoliko dosadašnjih glasanja u Senatu, pre svega u vezi sa tekućim procesom „suđenja“ bivšem predsedniku Donaldu Trampu, dalo je demokratama do znanja da na kooperativnost mogu da računaju na ne više od 5 ili 6 republikanskih senatora.

To je, u zbiru, i dalje manje od 60 senatora, koliko je potrebno da se okonča filibaster. Ako i dalje ne bude volje za njegovim definitivnim ukidanjem, demokratama predstoji još samo da s rivalima pregovaraju o kompromisnim rešenjima u zakonskim predlozima, koji opet mogu da budu neprihvatljivi za pojedine (čitaj: progresivne) senatore iz većinske partije, ali i takve koji krckaju mandat u Predstavničkom domu, bez čije saglasnosti nije moguće usvojiti zakonski predlog u istovetnom obliku.

Ili, da sve što mogu proguraju kroz reconciliation, barem u Senatu. Tu, naravno, postoje ograničenja, ali manevar se iovako stalno sužava. Demokratama preostaje da se drže pravila ko pijan plota ili da optiraju da budu efikasni, kako bi imali šta od rezultata ponude u narednoj izbornoj kampanji.

Denis Kolundžija