Prof. dr Ivo Visković „Njegovo veličanstvo predsednik SAD“

Ovaj tekst je objavljen u posebnom izdanju lista “Danas” vezanom za američke predsedničke izbore 2016. Autor teksta je redovni profesor Fakulteta političkih nauka Ivo Visković.

Interesovanje za izbor američkog Predsednika širom sveta nije slučajno. Ne samo što je na čelu najmoćnije države, nego ima i toliko važnu ulogu – posebno u spoljnoj politici – da se slobodno može reći kako se radi o jednoj od najuticajnijih, ako ne i najuticajnijoj ličnosti na svetu.

Predsednik SAD ima velika ustavna ovlašćenja – on je i šef države, i nosliac izvršne vlasti, i vrhovni komandant najjače vojske na svetu. Iako je donekle ograničen u svojoj moći pravima Kongresa, može se reći da on (ili ubuduće i ona?), ako to želi, nalazi načine da Kongres „zaobiđe“ ili stavi u marginalan položaj, naročito kada je u pitanju spoljna politika zemlje.

Danas izgleda gotovo neverovatno, ali Ustav SAD sadrži samo rudimentarne odredbe o vođenju spoljne politike, što je posledica vremena u kom je nastao, jer tada ni međunarodni odnosi, ni američka uloga u njima nisu bili ni približno važni kao danas. Iako i u toj oblasti odnos izvršne vlasti (Predsednika, odnosno, još preciznije, predsedništva – pošto je Predsednik na čelu čitavog niza institucija i tela koji su mu potpuno podređeni, ali to za ovu svrhu nije najbitnije) i zakonodavne vlasti (tj. Kongresa) takođe zasnovan na principu checks and balances (međusobne kontrole, odnosno podele nadležnosti, slobodnije rečeno), kasnijim tumačenjem Ustava i, još više, narastanjem uloge SAD u međunarodnim odnosima, prava i uloga Predsednika su toliko narasli da danas gotovo niko ne spori tvrdnju implicitno sadržanu u poznatom stavu Arona Vildavskog „Sjedinjene Države imaju jednog Predsednika, ali on ima dva predsedništva – jedno je za unutrašnje poslove, a drugo se bavi odbranom i spoljnom politikom“.

I dok to „prvo“ predsedništvo nezasluženo ne privlači pažnju šire međunarodne javnosti, aktivnosti onog „drugog“ svakodnevno prate milijarde ljudi širom planete. Naravno, to je prvenstveno posledica značaja uloge koju SAD već više od pola veka, a naročito poslenje tri decenije, imaju u svetskim zbivanjima, ali donekle i svojevrsnog fenomena „personalizacije“ američke spoljne politike, u kom se ne može lako odrediti koliko mediji proizvode takvo stanje, a koliko ga samo reflektuju. Ovim ne želimo reći da i sama ličnost Predsednika SAD nije bitna (što bi bilo potcenjivanje njegovog mesta i uloge u američkom političkom sistemu, jer on zacelo nije tek „prvi među jednakima“), ali iza njega (da ne kažemo ispod njega) postoji čitav sistem institucija izvršne vlasti koje obavljaju itekako važne poslove u oblasti unutrašnje i, što nas više zanima, spoljne politike. Bez njih, videće se kasnije u ovom prikazu, nijedan Predsednik ne bi mogao da bude to što poslednjih decenija objektivno jeste – ona osoba u kojoj se koncentriše moć supersile kakve su SAD.

Šta čini Predsednika SAD tako dominantnim u oblasti spoljne politike?

I pored svojevrsne pravne praznine u Ustavu SAD, na osnovu tumačenja Vrhovnog suda (posebno u čuvenom slučaju Curtiss-Wright), ali i sopstvenim postepenim „prisvajanjem“ takve uloge, Predsednik predstavlja SAD u svetu. A taj pojam (predstavlja) Vrhovni sud je protumačio veoma široko, navodeći da to pravo on ima ne na osnovu Ustava, nego „iz inherentnih prava vlasti“!? Zatim, već po tradiciji, američki predsednici često stvaraju tzv. doktrine, odnosno strateška opredeljenja u spoljnoj politici (Monroevljeva, Ruzveltova, Niksonova, Bušova, itd.). U oblastima u kojima bi trebalo da dele nadležnosti s Kongresom (na primer, sklapanju međunarodnih ugovora), predsednici su nalazili načine da to izbegnu ili svedu na gotovo puku formalnost (u pomenutoj oblasti zaključivanjem tzv. sporazuma izvršne vlasti  – sole executive agreements), ili – u verovatno najznačajnijem pitanju, započinjanju i vođenju ratova – potpunim zaobilaženjem Kongresa neproglašavanjem svojih vojnih operacija ratom, nego intervencijom i sl. Takvi su slučajevi naveli čak i velikana u oblasti teorije međunarodnih odnosa Hansa Morgentaua da napiše kako „osim trošenja novca, obavezujućeg zaključivanja ugovora i objave rata, Predsednik može da radi gotovo šta želi u formulisanju i izvršavanju spoljne politike“. Naravno, kada im je to bilo nužno, američki su presednici ostvarivali i saradnju s Kongresom po pitanjima spoljne politike, naročito u okvirima hladnog rata i, u novije doba,  borbe protiv terorizma, ponekad uz gotovo mazohističko prepuštanje sopstvenih prava Predsedniku (najpoznatiji primer je tzv. Tonkinška rezolucija u vreme rata u Vijetnamu), a retki su bili slučajevi u kojima je Kongres uspevao da se nametne, odnosno zaštiti svoja prava od uzurpacije od strane Predsednika (verovatno najpoznatiji primer je usvajanje tzv. War power act početkom 1970-ih godina).

Šta omogućava da američki predsednici ostvaruju tako veliki uticaj u spoljnoj politici vodeće supersile?

S formalne strane gledano, tumačenjima Ustava predsednici su dobili izuzetno velika ovlašćenja, po mišljenju kritički nastrojenih autora, neosnovano ili vrlo pravno „nategnuto“.

Analitički (da ne kažemo teorijski, jer to bi za svrhu ovog teksta bilo preterano) posmatrano, radi se o spletu nekoliko činilaca:
– predsednici (i njima podređeni organi) obavljaju neuporedivo veći broj funkcija u spoljnoj politici, naročito onih najvažnijih, od legislative (ali i najvećeg broja organa egzekutive, te drugih učesnika u stvaranju američke spoljne politike);
– predsednici učestvuju i u svim fazama procesa kreiranja spoljne politike, i u svim njenim oblastima (spoljne politike shvaćene u užem i širem smislu), što konkurentski deo vlasti (Kongres) ipak ne radi, čak i u onim oblastima za koje je formalno ustavno nadležan;
– politička moć Predsednika SAD je velika, često izražena formulom „4 Ps“ (Pressure, Patronage, Prestige, Personal contact), ali ni ona nije dovoljna da obuhvati različite vidove snage Predsednika (čemu, ipak, treba svakako dodati da je to različito od predsednika do predsednika i da u ovom pogledu lične karakteristike igraju ne malu ulogu);
– autoriteu Predsednika pogoduje i način njegovog izbora, koji jedini daje osnova da se kaže kako „oličava jedinstvo nacije“;
– uloga vrhovonog komandanta verovatno najmoćnije armade u istoriji, korišćena tako intenzivno poslednjih stotinu godina, jedan je od važnih izvora njegove moći, jer je vojna sila nesumnjivo osnovni instrument američke spoljne politike;
– njemu je permannentno na raspolaganju ne samo osoblje Izvršnog ureda (tj. neposrednog okruženja Predsednika), nego celokupne egzekutive, što ga čini i onim koji raspolaže svim informacijama (pa i onim najpoverljivijim) i onim koji može dobiti njihovu stručnu interpretaciju u svakom trenutku, a koliko je to važno za odlučivaje, ne treba trošiti reči;
– možda i najzanimljivije za ovu analizu, Predsedniku je u svakom trenutku otvorena mogućnost nastupa u medijima i nema tog sredstva javnog komuniciranja koje bi, ma kakav stav imalo prema konkretnom predsedniku, odbilo da mu ustupi prostor ili vreme, što njegov uticaj širi na praktično čitavo javno mnjenje, a posebno onaj njegov deo u SAD koji teoretičari nazivaju „šutljivom većinom“.

Zbog svega toga može se reći da Predsednimk SAD poseduje (sintagmu je stvorio H. M. Arnakost) „vitalnu sposobnost delovanja“, a to posedovati u situaciji kada ste na čelu najmoćnije države savremenog sveta ne da nije od značaja, nego (može da) predstavlja prvorazrednu činjenicu za analizu tekuće, odnosno predviđanje  verovatne buduće spoljne politike sile koja mnogima „kroji sudbinu“. Zato ne sme da nas čudi zanimanje i tzv. običnih ljudi za pitanje ko će da bude na čelu države od koje ih deli ne samo jedan okean, nego još mnogo toga. Jer u pitanju nije biko ko, nego –  ako smo to ovde uspeli prikazati –  po moći kojom raspolaže gotovo „njegovo veličanstvo, Predsednik SAD“.